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    美国、英国大学科研资助情况研究
    2011年02月24日 16:20:00  来源:财政部    字体大小[]
    引  言
     

      大学(特别是研究型大学),通过教学、科研与社会服务很好地将知识生产、知识传播与知识应用融合在一起,在世界各国的国家创新系统(National Innovation system)中都占据着非常重要的地位。从全球范围看,政府是大学科研活动资助的主体。尽管世界上对大学科研活动的资助方式并没有整齐划一的统一模式,但是在资助体制的核心环节存在着许多共通之处。其中尤以美国和英国的资助模式最为典型。美国以完善的大学科研间接成本补偿体系(Overhead)而著称,英国则是以大学科研质量评估为基础的科研条件拨款和科研项目资助相结合的双元资助体系(Dual Support System)而著称。

    一、美国政府对大学科研的资助

      (一)美国大学获取政府科研经费的主要渠道

      美国大学获取公共科研资助最重要的三个渠道:一是联邦政府基于项目的竞争性科研经费;二是联邦政府基于国家科研平台的公共科研预算经费;三是来自州政府基于公式或绩效拨款的经常性科研经费拨款[1]

      1. 联邦政府:竞争性科研经费

      美国联邦政府的竞争性科研经费来源非常集中,且流向也非常集中。从来源看,联邦政府的健康与人类服务部(HHS)、美国国家科学基金会(NSF)、国防部(DOD)、能源部(DOE)、航空航天局(NASA)和农业部(USDA)等六大部门对大学资助的科研经费占到了联邦政府所有部门提供给大学科研经费总额的90%以上。从流向看,大量的联邦政府科研经费集中在少数实力雄厚的研究型大学,高达80%的联邦政府科研经费分配给了被称为“巨型大学”的100所研究型大学。

      2. 联邦政府:国家科研平台的公共科研经费

      主要是指通过委托高校运营管理的国家实验室间接资助大学的科研活动。国家实验室除了可以通过预算方式获得联邦财政拨款外,还可以通过承担其他政府部门的项目而获得科研经费,但是联邦政府的预算拨款占据着主要地位。因此,由大学系统代管的国家实验室为美国的大学,特别是研究型大学“带来了数额巨大的研究资金,大大改善了大学的研究设施,并且提升了大学的学术声誉”,成为政府资助大学科研活动的重要方式。例如,2004年度,美国大学系统中的R&D经费总额为499.31亿美元,其中由大学托管的联邦实验室的R&D经费为75亿美元,占美国大学系统中全部R&D经费总额的15.02%。

      3.州政府:经常性科研经费

      美国州政府对大学科研的资助模式主要是通过各类预算拨款方式(例如公式拨款、合同拨款和绩效拨款等)为州立大学提供科研辅助经费、科研基础设施经费和部分研究项目经费。例如德克萨斯州在对其高等教育按公式进行拨款时,明确将科研辅助经费列入其拨款范围。与联邦科研经费既资助公立大学,又资助私立大学的做法不同,州政府投入的公共科研经费往往只针对公立大学。

      (二)美国政府对大学科研资助的间接成本补偿机制

      美国大学的科研活动成本采取分类核算体制,即将直接成本和间接成本分别核算。美国大学通过与联邦政府协商的方式确定科研间接成本占直接成本的比重(联邦政府往往居于主导地位),再由联邦政府科研经费管理及预算部门授权具体的间接成本比重,各大学遵照联邦政府的授权确定自己的科研间接成本占直接成本的比重。相关政府部门在资助大学的科研项目时往往将直接成本和间接成本一并纳入资助范畴。

      其中,间接成本又称作设施和管理成本(Facilities and Administration Costs,F&A Costs),是指公用建筑物和设备的折旧和各类行政管理费用等。美国联邦政府在资助大学的科研项目时,间接成本占直接成本的比例往往在50%以上。间接成本又划分为条件设施费和管理费。条件设施费和管理费占直接成本的相对比重因校而异。例如,耶鲁大学(Yale University)近年来收取的间接成本占直接成本的比重为67%(其中条件设施费比例为43%,管理费比例为24%);斯坦福大学(Stanford University)近年来收取的间接成本占直接成本的比重为54.3%(其中条件设施费比例为28.1%,管理费比例为26.2%)。

      表1:美国若干研究型大学2007年度的间接成本占直接成本比重

      项目性质/大学

      哈佛大学

      斯坦福大学

      普林斯顿大学

      耶鲁大学

      校区内研究

      66%~68%

      58%

      58%

      65%

      校区外研究

      26%

      30%

      26%

      26%

      以州立大学为代表的美国公立研究型大学核定的间接成本比重往往要低于私立研究型大学(具体请参见下表)。但是,无论是公立研究型大学,还是私立研究型大学,美国政府都为大学系统的科研间接成本提供了完善的补偿渠道,使得美国大学的科研活动能够处于良性的可持续发展状态。

      表2:2003年度美国若干公立大学的间接成本比重

      大学名称

      间接成本比重(%)

      财政年度

      Illinois

      53

      2003

      Purdue

      50

      2003

      Michigan state

      49

      2003

      UC Davis

      48.5

      2003

      Ohio State

      47.5

      2003

      Washington State

      46.8

      2003

      Kansas State

      45.5

      2003

      Florida

      45

      2003

      (三)美国大学科研项目资助中的间接成本计算方式

      美国大学承担联邦政府科研项目所发生的间接成本已经形成了完善的制度化安排,其主要法律依据是美国联邦行政管理和预算局(Office of Management and Budget,OMB)制定并发布的A-21通告(Circulars A-21)。A-21通告不仅详细规定了大学在承担联邦政府资助的科研项目时应该遵从的会计准则,同时详细界定了科研项目的直接成本和间接成本范畴。按照该通告,美国大学科研项目间接成本的计算基础并不是科研项目的原始形式的直接成本,而是经过调整修正后的直接成本修正总额(Modified total direct Costs,MTDC)。下表中反映了斯坦福大学联邦科研项目申请中的成本明细以及美国华盛顿州立大学在最近几年来的科研实践中所遵循的成本预算明细。

      美国联邦政府对大学科研的资助政策有三个非常明显的特征:一是科研项目资助经费将大学为实施科研项目所可能发生的各类间接成本都已经考虑在内;二是人员性经费并没有一个硬性的比例限制,而是根据科研项目的实施需要列支,包括教师工资、博士后工资、研究生学费和聘用人员等均可列支工资劳务费用;三是对于大学内的全职教师从事科研活动的人员,其从科研项目中列支工资的限制主要集中在时间限制方面(从大学领取的工资加上从科研项目中领取的劳务费用不能超过其12个月的工资),不存在其他限制。

      表3:美国联邦政府资助的科研项目中的直接成本和间接成本

      肯尼迪案例中的大学

      华盛顿州立大学

      科研成本明细科目

      金额

      科研成本明细科目

      金额

      直接成本

      研究生津贴

      15000

      暑期工资(1个月)

      7000

      技术员工资

      30000

      博士后工资(12个月,100%))

      24000

      教师暑期工资

      7000

      研究生助理(12个月,50%)

      15000

      上缴学校人员福利费

      13250

      雇员福利费(教师:27%;博士后:27%;研究生:10.2%)

      9900

      差旅费

      5000

      人员费小计

      55900

      耗材费

      15000

      耗材出版等服务费

      3138

      出版费

      2000

      差旅费

      1500

      直接成本修正总额(MTDC)

      87250

      直接成本修正总额(MTDC)

      60538

      间接成本(MTDC*65%)

      56713

      间接成本(MTDC*46.8%)

      28332

      设备费(不计入MTDC)

      60000

      设备费(不计入MTDC)

      5000

      科研项目资助经费合计

      203963

      研究生学费

      6130

      科研项目资助经费合计

      100000

      二、英国政府对大学科研的资助

      英国政府对大学科研的资助体系以其完善的“双元支撑体系(Dual Support System)”和精确的以科研质量评估为基础的量化拨款模式而著称。英国政府通过“双元支撑体系”实现对大学的绝大部分科研条件拨款以及60%以上的科研项目拨款(指政府资金资助的科研项目)。英国政府的科研条件拨款主要通过高等教育拨款委员会负责实施,主要包括了基于质量(Quality-related,即QR)的科研拨款、海外研究生资助计划(Overseas Research Students Awards Scheme,ORSAS)以及科学研究投资基金(Science Research Investment Fund,SRIF,主要用于指定项目的科研固定资产投资,例如国家层面的科研基础设施建设投资等),基于质量的科研拨款是基于各大学科研质量评估结果的经常性拨款,而海外研究生资助计划和科学研究基金则属于专项拨款。

      (一)基于大学科研质量评估的科研条件拨款方式

      英国的大学科研质量评估(Research Assessment Exercise)是由英格兰高等教育拨款委员会(HEFCE)、威尔士高等教育拨款委员会(HEFCW)、苏格兰高等教育拨款委员会(SHEPC)以及北爱尔兰教育部(DENI)等部门在全英国范围内实施的大学科研评估活动[2]。该评估活动开始于1986年,1989年、1992年、1996年和2001年又分别进行了四次评估,即将进行的第六次大学科研评估活动将于2008年全面展开。以评估结果为依据向大学拨付的科研经费又称为科研条件拨款。此类科研条件拨款主要用于大学内部的科研基础设施建设、公用基础科研平台(例如计算中心、分析中心等)建设、房屋以及科研设备采购和人员聘用等,大学可以根据需要自主支配此类科研条款拨款。因此,英国政府基于质量的科研条件拨款属于明显的一揽子科研拨款范围。

      1.科研评估队伍的构成

      英国的大学科研质量评估(RAE)工作由英格兰高等教育拨款委员会负责组织实施,评估工作的核心评估单元是学科。2001年参加评估的学科或学科组共有69个。在2008年即将参加评估的学科或学科组中,共设置了67个学科评估单元(Unit of Assessment),每个评估单元对应着一个学科评估小组。为了准确评估交叉学科和边缘学科,在67个学科评估单元之上又设置了15个学科评估大组,每个学科评估大组又分别负责3-5个学科评估小组的统筹协调工作。

      2.科研条件拨款的具体方式

      英格兰高等教育拨款委员会对大学科研条件的拨款主要通过公式拨款方式进行拨付,公式中采用的主要依据是学科成本、学科规模和学科水平等[3]

      学科成本的分类和权重:由于不同的学科在科研成本和人才培养成本方面均存在着很大的差异,英国将所有的学科划分为三大类并赋予不同的权重。

      表4:学科成本分类及相应的费用权重

      学科分类

      学科费用分类标准

      RAE权重系数

      A

      高费用的临床和实验学科

      1.6

      B

      中等费用学科

      1.3

      C

      基本费用学科

      1

      学科规模的分类和权重:学科规模的计算按照专职研究人员、助研人数、一般研究助手、研究生数和最近两年来平均获得的慈善机构捐赠收入等指标分别赋予不同的权重后综合计算而得。基本的参照对象是由科研质量评估核定的专职研究人员,其规模占到了整个科研规模的86%左右,权重为1。

      表5:学科规模的计算指标及相应的权重

      规模指标

      权重

      备注

      专职研究人员

      1

      RAE核定,规模相对固定

      助研人数

      0.077

       

      一般研究助手

      0.07

       

      研究生

      0.15*1.75

       

      慈善机构捐赠收入

      0.177/25000

      25000英镑代表一个研究人员的国家年平均工资。

      注1.学科规模的计算公式为:S(学科规模)=专职研究人员*1+助研人数*0.077+一般研究助手*0.07+研究生数*0.15*1.75+0.177/25000*最近两年来自慈善机构的年均收入

      注2.英国全日制研究生和非全日制(半工半读)研究生完成学业的平均时间是3.5年,权重中的1.75取的是其中间值。表示将所有研究生的科研量全部按照全日制研究生的科研量来折算,得到的实际资助年限为1.75年。

      学科水平的分类和权重:学科水平根据大学科研质量评估(RAE)确定。在最近一次完成的科研质量评估中,采用的是七级评估分类标准[4]。但是只有前三级的学科水平权重不为零,其余学科水平的权重均为零。这就意味着,只有学科水平等级位列前三级者方可获得政府的科研条件拨款,其余学科水平等级的学科无论规模如何,学科成本多大,都无法获得政府提供的科研条件拨款。

      表6:科研水平等级及其相应的权重

      水平等级

      权重

      等级标准

      5*

      1.88

      提交科研成果的质量,一半多达到国际优秀水平,其余的全部达到国家优秀水平。

      5

      1.5

      提交科研成果的质量,接近一半达到国际优秀水平,其余的基本上全部达到国家优秀水平。

      4

      1

      提交科研成果的质量,几乎全部达到国家优秀水平,其中有些已经达到国际优秀的标准。

      3a

      0

      提交科研成果的质量,2/3以上达到国家优秀水平,其中有些有望达到国际优秀的标准。

      3b

      0

      提交科研成果的质量,一半以上达到国家优秀水平。

      2

      0

      提交科研成果的质量,不到一半达到国家优秀水平。

      1

      0

      提交科研成果的质量,所递交的评估材料中没有或几乎没有一项达到国家优秀的标准。

      科研条件拨款的计算方式:建立在大学科研质量评估的基础上,英格兰高等教育拨款委员会对大学实施科研条件拨款的计算方式为:

      第一步:计算科研条件拨款的单位标准额度(UoF)。首先根据当年科研拨款总量加上高等教育拨款委员会获得的慈善机构捐款总量,除以全部参评学科内从事科研活动的总人数,即得到了科研条件拨款的单位标准额度。

      第二步:计算学科或学科组内的科研条件拨款总量。在计算出科研条件拨款的单位标准额度后,用每个学科或学科组的费用权重系数乘以单位标准额度,再乘以该学科或学科组从事科研活动的总人数就得到了该学科或学科组的科研条件拨款总额。

      第三步:计算大学内相应学科的科研条件拨款额。根据前面计算出来的科研条件拨款的单位标准额度,乘以具体的参评大学内从事该学科内科研活动的科研人员规模(加权以后的规模)和学科费用权重系数,最后在乘以大学科研质量评估等级所对应的权重系数,这样就得到了大学内具体学科的科研条件拨款额。

      第四步:计算具体大学的科研条件拨款额。将一所大学所有参评学科的科研条件拨款额加总,即可获得参评大学当年度获得的科研条件拨款总额。

      英格兰高等教育拨款委员会根据当年度基于质量的科研拨款总量按比例分配给各大学并在其官方网站上向全社会公布各大学评级在4级以上的学科以及相应的拨款额。虽然科研质量评估耗资不菲,但其在提高科研经费的使用效率、提升英国大学的整体科研竞争力方面已经并正在发挥着非常重要的作用。

      (二)英国政府对大学科研项目资助体系中的间接成本补偿机制

      与科研条件拨款不同的是,英国政府对大学科研项目的资助主要通过七大专业性研究理事会以及艺术与人文学科研究理事会(AHRB)实施,此类拨款又称基于项目的科研拨款。这些专业性研究理事会对大学科研项目的资助主要采取以同行评议为基础的竞争性资助模式。从英国大学获得的科研经费总量看,上述专业性研究理事会资助的项目经费总额的50%左右流入到了大学系统,其他50%流入到了这些研究理事会的科研机构以及其他科研机构。

      近年来,随着英国高等教育的发展,来自专业性研究委员会、产业界和慈善机构委托的科研项目日益增多,科研条件拨款和科研项目拨款之间的原有平衡被打破了,大学系统超负荷承接非政府科研项目使得大学科研间接成本的补偿问题日益严峻。为此,英国政府开始引入第二种大学科研间接成本的补偿机制,即一方面增加科研条件拨款和科研项目拨款的资助力度,另一方面开始按照“完全经济成本”(Full Economic Cost,FEC)的概念准确核算科研项目的直接成本和间接成本,其中直接成本又可分为直接发生成本和直接分配成本。

      英国大学承担的科研项目的资助方不仅要承担科研项目的直接成本(包括直接发生成本和直接分配成本),还应该承担科研项目的部分、全额或超额间接成本。针对英国各专业性研究委员会的科研项目资助,从2005年9月开始将按照完全经济成本总额的80%拨付项目经费,条件成熟时将按照完全经济成本总额的100%支付项目经费。这在很大程度上解决了大学面临的科研间接成本的补偿问题。

      

      


      [1] 由于这三类渠道中的第一类和第二类属联邦政府资助范畴,而且第一类最具代表性,影响也最大,因此,本文将主要分析和论述第一种科研经费来源渠道的资助方式。

      [2]英国大学的教学质量评估由高等教育质量保证署(QAA)负责实施。

      [3]如果没有特别说明,本文中的数据和公式均来自英国最近一次完成的评估活动。2008年的大学科研评估活动虽即将展开,但是由于尚未实施完毕,因而此处将不过多涉及。

      [4]即将于2008年实施的大学科研质量评估适当减少了等级层次,评估过程也更为客观,但是从总体上看并没有影响到按等级权重拨款的既有格局。

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