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    英国教科文领域基本公共服务均等化调研报告
    2011年02月24日 16:18:00  来源:财政部    字体大小[]

    编者按:英国十分重视推进教科文领域公共服务均等化。在推进教科文领域基本公共服务均等化的进程中,按照公共服务及其均等化的理论和经验,不断加强教科文领域公共服务均等化建设,提高教科文领域公共服务水平和效率,并根据发展的要求及时调整服务范围,尽可能满足公众对教科文领域公共服务日益增长的需要。为了系统地了解英国公共服务尤其是教科文领域公共服务均等化方面的主要做法,特撰写该调研报告,以期对我国推进教科文领域公共服务均等化工作提供借鉴作用。

    一、英国公共服务及其均等化的有关情况

    英国是君主立宪制国家,实行三权分立的政治体制,政府分为中央政府和地方政府两极。英国是中央比较集权的国家,中央政府拥有对地方政府的规范权和监督权。但中央政府与地方政府的职责划分比较清晰。中央政府主要负担国防、外交、国民健康、环保、高等教育、职业教育等,中央政府集中的收入一般要占总收入的80%左右。地方政府主要负责辖区内的公共安全、公共交通、基础教育等,所需资金大部分依靠中央政府的转移支付。

    (一)英国公共服务及其均等化的理论概要。英国很早就开始了对公共服务及其均等化的理论研究,并逐步完善了公共服务相关理论。其主要内容有:

    1.核心公共服务和公共物品必须由政府负责提供。在英国的公共服务划分中,他们认为,除司法、国防、环保(包括清新空气)、路灯等核心公共服务必须由政府提供外,其他公共服务都可以由私人部门来提供。

    2.政府公共服务规模的大小并不重要,关键的问题是政府提供的公共服务必须有效,当然政府也不能包罗万象。从英国政府公共服务设计的理念看,他们并不十分关注政府提供公共服务的数量,更关注公共服务的效率和质量。

    3.公共服务均等化要以机会平等为前提,通过机会平等实现结果平等。英国政府把公平作为首要的价值理念,强调以国家为主体,实行全民公共服务保障制度,保护每个公民都能享受大致均等、相对公平的公共服务。

    4.公共财政资源均等化是实现公共服务均等化的基础。尽管英国是发达的资本主义国家,但其发展不平衡问题也十分明显,既有地区差别,又有不同的弱势群体。因此英国十分注重从公共财政资源均等化入手来保障所有公民享受大致相等的公共服务。

    5.公共服务及其均等化具有阶段性特征。英国公共服务的阶段性特征主要表现为:一是由最低水平向较高水平发展,即从满足公民最基本、要求最迫切、与生存和温饱密切相关的领域做起,首先是全国都达到最低标准,在此基础上扩大基本公共服务范围,并逐步提高服务水平。二是由起点公平到过程公平,即首先使公民享受服务的机会大致相同,在此基础上使不同区域、群体之间公民享受服务的质量也大致相同。在基本公共服务领域,最典型的就是国民卫生服务系统(NHS)。英国20世纪40年代开始建立国民卫生服务系统(NHS) ,所有的纳税人和在英国有居住权的人都享有免费使用该体系服务的权利,逐步实现了“财政负担、全民覆盖、全科大夫”三大目标。

    (二)英国公共服务及其均等化的主要做法

    1.按照职责清晰、效率优先原则,合理划分中央政府与地方政府在提供公共服务方面的责任。在提供公共服务以及实现公共服务均等化过程中,中央政府的主要职责:一是负责研究制定全国各类公共服务的总体规划、研究制定有关的政策制度等,但不具体管理公共服务事项;二是筹措各类公共服务所需的经费,以均等化为目标,加大对地方转移支付力度,解决财政收支纵向不平衡问题。英国的预算管理也体现了中央高度集权的特点,中央财政收入占全国的70%-80%左右。中央与地方按税种划分收入,不设共享税,税收立法权在中央,但地方可以确定地方税税率。三是参与对公共服务质量和效率监管。地方政府的主要职责:一是负责研究制定本地区各类公共服务的规划、落实中央有关政策等,一般也不具体管理公共服务事项;二是负责筹措地方应该担负的公共服务经费;三是参与对本地区公共服务质量和效率的监督管理。一般来讲,地方政府在实施公共服务管理方面负有更多的责任。

    2.按照不能不管、不能多管原则,在公共服务管理领域中实行了“一臂之距”(Arm’s length)管理模式。在英国的培训调研中,给我们印象最深的就是“一臂之距”管理模式。所谓“一臂之距”,原指人在队列中与其前后左右的伙伴保持相同距离,后来为探寻政府在公共服务管理领域“不能不管”和“不能多管”之间的平衡,把这些做法引入公共管理,并按照“一臂之距”的形象比喻设计了英国公共服务管理模式。这一模式的核心内容是政府不直接与公共服务提供者联系,而是由独立于政府之外的非政府公共机构(NON DEPARTMENTAL PUBLIC BODIES ,以下简称“NDPB”)作为政府与公共服务提供者联系的桥梁。在提供公共服务方面,政府、NDPB和具体公共服务提供者各司其职,形成了相互衔接、相互制约、充满活力的机制。政府负责公共服务框架的规划、政策制定、制度设计(包括拨款制度设计)、筹措经费以及服务效果的监管;NDPB作为半政府组织,既与政府部门有着密切联系,但有没有直接的上下级关系,具体负责执行一项或几项公共政策,以及按照规定的程序、拨款方式和拨款办法,具体计算和拨付财政拨款。公共服务提供者负责向公众提供满意的公共服务,并接受政府、NDPB以及社会的监督和检查。

    我们在调研中了解到,在英国的公共服务管理领域中,成立了许多“一臂之距”管理机构,比如,教育方面有教育拨款委员会,科技方面有7个研究理事会,文化方面有艺术委员会等。这些机构的一项重要职责,就是按照规定的程序和拨款方式,具体办理政府拨款,并参与对公共服务管理的监督。英国政府并不直接管理公共服务具体事务,包括连政府资金的拨款,几乎都是通过NDPB来负责测算和拨付的。这是英国公共服务管理领域的重要特色,被英国视作公共服务管理的一个法宝。

    3.按照市场竞争、优胜劣汰原则,在公共服务领域普遍引入有限竞争机制,实行准市场化改革。为了提高公共服务的效率和质量,英国在公共服务领域引入了有限竞争机制,实行了准市场化改革。具体做法:一是扩大公众的投票权,使公众在享有公共服务方面有更大的选择权。尤其是在一些基本公共服务项目中,比如,基础教育、公共医疗等,赋予了公众更大的话语权,构建自下而上管理系统;公共服务机构必须根据公众的需求、偏好和预期提供更加有效更加优质的公共服务。二是建立公共服务提供者竞争制度,改变过去政府资金直接拨给公共服务提供者,而是根据提供者服务的消费者数量来确定。这样,不同的公共服务提供者为了吸引更多的消费者,得到更多的政府资金,就会想办法提供更多的服务、更好的服务。三是加强政府对公共服务效率和质量的监管。通过设定均等化目标、制定公共服务标准、评估服务效能和直接干预等措施,构成一个自上而下的管理系统。比如,英国实行的是全民免费医疗制度,所有的公立医院都要给英国公民提供免费医疗服务。因此公立医院收入的唯一来源就是政府资金。原来不管医院能够治疗多少患者,医院得到的政府资金都是相对固定的。现在他们引入有限竞争机制后,医院得到政府资金的多少与其治疗的患者成正比,医院治疗的患者越多,得到的政府资金就越多。通过引入有限竞争机制,较好促进了公共服务提供者不断提高更多的服务并努力减少服务成本、改进服务质量。

    需要说明的是,他们之所以不采取完全竞争和市场化,主要是基于公共服务领域所具有的特殊性来决定。与完全市场化改革的最大不同就在于:第一,没有退出机制;第二,有严格的市场准入限制,一般很难进入。尽管按照理论可以实行完全的市场竞争,但实际情况却是很难做到。比如公共医疗领域,如果要进行完全的市场竞争,则需要建立足够多的医院可供顾客选择。而要在一个地方建立足够多的医院则是不现实的。一方面有经济方面的问题,需要考虑资金问题、成本问题、效益问题等;另一方面也有技术方面的问题,建立医院不光需要资金、大楼、设备,更需要优秀的医疗团队,需要优秀的管理团队等。从英国的实际情况看,在一定区域范围内,政府一般要设立两到三家公立医院供患者选择,并鼓励这些医院相互竞争并提供更多更好的服务。这样就既给顾客提供了相对较大的选择权,同时也解决了公共资源合理配置问题,促进了医院相互竞争、提高服务质量。

    4.按照只求所用、不求所有原则,建立公共资源共享机制。由于历史文化和现实条件等原因,英国公共资源分布还不够均衡。为解决这样的问题,尽量让不同地区和人群都能享受到优质的公共资源,提高资源使用效益,英国非常重视贯彻“只求所用,不求所有”理念,并按照这一理念设计公共资源共享制度,推进资源共享工作。比如,英国建立了主要由国立中央图书馆负责组织的全国性馆际互借制度;建立了联合信息服务委员会,实施电子图书馆计划,由中央政府投资建立5个全国性中心,促进图书馆馆藏资源共享;实施人文科学研究特藏计划,建设全国范围的带有馆藏信息的书目资源;建设覆盖所有学科的国家电子资源,以应对未来图书馆从印刷型资料为主到电子资料为主的转型,等等。

    5.按照监管从细、宽严适度原则,建立公共服务质量评估监督制度。英国十分重视对公共服务质量的评估和监督,在制度设计中按照科学精细管理原则既对公共服务的总体框架进行了规范,又注重对每个过程、每个环节进行具体的制度设计。在英国的调研中了解到,英国人对于他们的制度设计、管理的精细十分自豪。他们在设计公共服务质量评估监督制度的主要做法:一是政府部门与公共服务提供者签订公共服务协议(PSA)。该协议要确定服务机构应达到的总体目标、提供服务的数量指标、质量指标等,并要承诺完成该协议规定的各项任务。二是NDPB根据公共服务协议与公共服务提供者签订服务落实协议(SDA),提出落实公共服务协议的工作方案,把各项任务进行细化落实。三是针对公共服务的特点,建立各种符合不同公共服务的评估制度。但英国对公共服务的评估都是由NDPB或社会其他机构进行实施的,政府一般不介入具体的评估事务中。四是英国在对公共服务机构进行评估监督过程中,奉行了“越优秀、越自由”的理念。也就是说,只要公共服务机构按照两个协议,认真履行各自的职责,不断降低服务成本、完成服务数量、提高服务质量,在确保实现公共服务目标的条件下,服务质量越高,政府、NDPB对这些机构的监管就会越少,而且还得到的资助就更多。

    尽管英国政府有比较有效的公共服务均等化制度、有比较完善的公共服务设施和机构以及很好的公共服务,但从他们的介绍中,我们也了解到,目前英国在提供公共服务方面也存在难以解决的问题,最突出的问题有:一是公共服务效率不够高。比如在医疗服务方面,尽管目前英国实现了公众可以全面享受免费的医疗服务,但其效率低下则是公民非常头疼的事情。据介绍,英国公立医院的常规门诊预约往往要等候1至3个月,而且机构臃肿,仅英格兰国民卫生服务系统内就有约100万工作人员。二是公共服务项目过度竞争,在一定程度上削弱了公平。比如,每年对基础教育学校进行评估,家长可以在学区内根据学校排名自由选择入学,导致优质教育资源需求与供给的矛盾更加突出。三是评价指标的设计有待完善。由于指标设计上存在一些不合理因素,也出现了一些负面影响。比如,一是科研评估体系,在科研成果考核指标设置上,从事基础研究和承担科普工作的比重偏低,而且一些指标过于强调竞争性,导致以评估结果为依据的科研资助向少数高等院校集中,对公益类科研机构稳定支持力度不够。二是在义务教育评估指标设计上,对影响教育质量的各个环节综合考虑的还不够全面,导致学校片面追求某些影响学校排名的指标,很难真正关注学生的全面发展。

    二、英国教科文领域公共服务均等化的主要情况

    英国十分重视推进教科文领域公共服务均等化。在推进教科文领域基本公共服务均等化的进程中,按照公共服务及其均等化的理论和经验,不断加强教科文领域公共服务均等化建设,提高教科文领域公共服务水平和效率,并根据发展的要求及时调整服务范围,尽可能满足公众对教科文领域公共服务日益增长的需要。

    (一)教育公共服务。在英国的公共服务体系中,教育占有重要地位。在2000年之前,从幼儿教育到高等教育,英国都把他们列入了公共服务的范畴,实行了统一的免费教育政策。从2000年开始,考虑的办学成本以及政府财力等因素,英国才开始对高校学生实行收费政策,以弥补高校办学经费不足。也就是说,英国目前在教育领域,除高等教育外,都实行了免费的教育政策。尽管如此,由于各地区经济发展的不平衡、各类群体收入差距的扩大等,英国也面临着教育发展的不平衡、教育发展难以满足公众需求等问题,如何不断提供更多的教育服务、如何提供更好的教育服务是英国教育面临的重要问题。

    1.英国的教育管理体制。英国目前实行的是中央和地方政府两级教育管理模式。中央政府目前没有统一的教育部,不同阶段的教育分别由不同的部门实施管理。基础教育由儿童学校及家庭部负责管理,职业教育、高等教育由商业创新及技能部负责管理。地方政府也设有相应的部门管理教育事务。无论是基础教育还是高等教育,英国政府的主要职责都是制定教育发展规划、政策,检查评估等,并不直接介入各类学校的具体管理,给我们感受最深的就是他们十分重视战略管理,他们管理的重点不仅是研究当前教育发展中的突出问题,更重要的是他们十分注重研究教育发展的长远问题、战略问题,十分注重从体制机制上寻找解决问题的办法,比如,关于免费教育和义务教育的划分,英国目前实行的是11年义务教育制度(5岁到16岁)。只要达到这个年龄段的英国公民都必须接受义务教育,政府、学校、家长都必须履行各自的职责,保证这些孩子顺利接受义务教育。而英国的免费教育则是从学前教育一直到高中教育,除义务教育属于强制外,其他教育政府只是提供上学的条件,是否接受其他教育、去公立学校还是私立学校都是公民自己的权利。

    2.英国教育经费管理模式。一是基础教育经费主要由中央政府和地方政府分别负责管理。1870年英国颁布《初等教育法》中规定了每个学区都应在公立学校为本学区所有儿童提供教育,并强制规定5至13岁儿童必须入学。此后,1918年《教育法》将义务教育年龄延长到14岁、1944延长至15岁、1972年又延长至16岁,基本建立了11年义务教育制度。此外,英国政府一般在儿童4岁时通过公立机构开始提供免费学前教育,但学前教育英国没有法令限制,不属于义务教育范畴。中央政府的职责是按照法律法规要求,及时筹措基础教育经费,通过转移支付方式拨给地方政府。基础教育经费主要来自中央政府拨款,占学校总经费的80%左右。地方政府的职责是按照法律要求及时筹措应承担的基础教育经费。具体的教育经费拨款由地方教育拨款委员会(属于“一臂之距”机构)来负责,按照乘式拨款公式拨给各个学校。乘式拨款公式实际上就是因素拨款方法,根据各种因素来确定每个学校可以得到政府拨款的数量。从英国基础教育拨款的具体情况看,他们一般是根据地区差别、财政能力、学生人数、学生结构等因素确定适龄学生预算定额,比如,英国7-11年级的学生定额从3078英镑到4044英镑不等,并根据通货膨胀因素适度调整。学生家长可以在学区内根据学校排名和学生自身情况自由选择学校,教育拨款委员会按照学生人数和标准向学校拨款。二是高等教育经费主要由中央政府负责筹措,具体拨款分别由英格兰、威尔士、苏格兰和北爱尔兰高等教育拨款委员会来负责。英国现有170所高校及高等教育机构,除1所为私立外,其余均为公立学校。高等教育经费来源主要由五部分组成:政府拨款、学生学费、教师研究经费、社会捐赠、住宿及餐饮等其他收入。其中,政府拨款基本上是根据学生人数来拨付的,但不同的专业其生均定额有所不同,比如医学类专业每生每年13500英镑,其他专业一般为4500英镑。此外,近年来学费标准也是社会议论比较多的话题,高校希望能适度提高学费标准,但遭到了学生家长的强烈反对。目前,英国本科学生每人每年的收费标准在3000英镑左右,留学生为12000英镑。值得一提的是,留学生每年为英国高校带来的收入可达100亿英镑(其中,中国学生交纳的学费占首位),这已成为英国高校经费来源的重要组成部分。高校拨款由高等教育拨款委员来负责,每个高校得到政府拨款的数量也是根据乘式拨款公式计算出来的。政府拨款是高校经费的最大来源,一般要在40%以上,但不同学校的占比是不同的,即便是同一个学校在不同时期的占比也是不一样的,如伦敦经济政治学院2006年的政府拨款占比为18%,伦敦城市大学的占比为22%。

    3.教育领域的准市场化改革与教育服务均等化。英国的教育领域较早进行了准市场化改革,并把准市场化改革作为推进教育服务均等化的重要手段。英国已经建立了面向全民的免费教育(高等教育除外),因此他们教育服务均等化的目标,就是如何为公民提供更好的教育服务、更加公平的教育服务。英国的主要做法是:(1)增加学校的管理权限,减少地方政府对学校的干预。也就是说更加突出学校自主办学的独立性,除参加监督管理、学校评估外,地方政府不介入学校的任何日常管理。(2)优化调整教育布局,按照就近入学原则合理设置学校,一般要设置2-3所学校供公民选择。(3)加强对学校的监督,普遍实行学校排名制度。为了回应公众对教育质量和均等化水平的关注,英国成立了教育标准委员会,负责对学校分布和招生情况、管理状况和教育质量进行评价,并通过媒体公布排名。这些排名是教育拨款委员会测算拨款和家长选择学校的重要依据。(4)改变直接拨款给学校的做法,根据学校接受学生的数量来拨款。具体做法是实行了类似教育券的办法,家长选择了那所学校,那所学校就可以按照得到教育券的多少得到相应的政府拨款。学校招收的学生越多,得到的政府拨款就越多。通过采取上述措施,鼓励学校开展竞争,促进学校不断减少办学成本、提高教学质量、提供更多的教育服务,从而在一定程度上减少了教育服务中不公平问题,进一步促进了教育服务的均等化。

    需要说明的是,这种公平和均等化也是相对而言的。因为学校的竞争也是一种有限竞争,优质教育资源更有限。而公民对优质教育资源的追求则是无限的,无论采取何种措施,都无法从根本上解决这些尖锐问题。

    (二)科技公共服务。科技公共服务是英国政府公共服务体系的重要组成部分,在促进社会发展、推进公共服务均等化的进程中的作用越来越明显。2009年英国政府设立十三项创新奖,旨在通过科技手段解决英国老龄化社会的医疗健康问题、减少贫困与安全问题、人口增长与气候变化环境下的资源保护问题等,凸显了科技服务在改善和提高公共服务中的作用。

    1.英国的科技管理体制。英国科技机管理机构分别由首相府、议会、政府三个层次组成。(1)首相府设立科学技术委员会,并设立首席科学顾问,是英国政府在重大科学和技术方面的最高咨询机构,为首相提供最高水平的政策咨询。(2)议会设立科学技术办公室,向议会两院解释有关科学技术的蕴涵,对提交议会的报告提出科学技术方面的咨询和评估,评议政府提交的重大科技改革方案。(3)英国目前没有专门的科技部,商业创新技能部(BIS)为英国的科技行政主管部门,负责研究制定英国科学、工程和技术等方面的相关政策,对政府支持的7个研究理事会以及其他非政府研究机构进行管理,协调跨部门的科技合作等。

    2.英国科技经费的管理模式。英国主管科技工作的商业创新技能部并不直接管理科技经费,而是通过七个研究理事会来具体管理。政府科技预算确定后,由商业创新技能部将科技经费分别拨到七个研究理事会,研究理事会再按一定方法将科技经费拨给有关的研究机构、大学等,政府不干预研究理事会的日常工作。研究理事会拥有独立的政策制定、经费使用和管理权,按政府提出的科技宏观发展战略确立各自的研究方向和重点,确定科技发展项目和计划。目前英国的科研资金主要分为三类:一是人员和科研条件经费,2007年为22.34亿英镑,占科研经费的比例为30%。二是基础研究项目经费,2007年为32.53亿英镑,占比为42%。三是政府部门研发项目经费,主要是政府其他部门及其所属研究机构的研发活动经费, 2007年为21.85亿英镑,约占28%。

    3.英国科技公共服务的主要内容。英国注重将科技发展和创新带来的成果以一定方式提供给公众,让每个人尽情分享科技发展的成果。(1)利用最新信息技术建立电子政府,为公众提供预防和打击犯罪、环境与绿色生活、健康与福利等各种各样的便民信息服务。(2)加强涉及民生问题的研究,比如增加对有关公众健康、重大疾病、食品卫生等问题研究经费,将研究成果尽快推向社会。(3)把科学普及作为科技公共服务的重要政策目标,通过科学普及实现两个目标:一是要激发青少年对科学、工程、技术的兴趣,吸引更多的优秀青少年追求科学、工程和技术职业,二是提高公众了解科学工程技术知识的水平,使公众能就科技领域的一些公共议题进行有效辩论,增强民主决策的效果。

    (三)文化公共服务。英国的文化概念十分宽泛,包括建筑、艺术、档案、体育、彩票、图书馆、博物馆、美术馆、艺术品收藏、广播、电影电视、创意产业、博彩业和旅游业等。英国非常重视公共文化服务建设,建立了比较完善的公共文化服务体系。同时也十分注重发展文化产业,既培育了新的经济增长点,又通过发展文化产业促进公共文化建设。英国在实施文化管理方面进行了许多创新,形成了独具特色的管理模式。

    1.英国的文化管理体制。在文化管理体制方面,英国根据本国情况,建立了不同于法美的管理模式,即“不能不管、不能多管”的“一臂之距”管理模式。一方面借鉴美国对文化管理比较超脱的理念,另一方面又借鉴法国直接管理的做法,采取了分级分权管理,既要避免过多的行政干预,又要确保管理的效率。目前英国建立了比较完整的二级文化管理体制。中央政府设有文化传媒体育部,统管有关文化方面的总体规划、政策制度、文化监管、编制文化预算等。地方政府设有相应的文化管理机构,负责分管区域内的文化规划、政策制度、筹措文化经费。近年来,英国推行横向上集权、纵向上分权的文化管理体制改革,形成了特有的管理体制。一是横向管理上实行集权方式。1992年以前,英国文化事业分别由教育科学部、艺术和图书馆部、环境部、贸工部、就业部和内政部等多个部门管理。这种多部门共同管理文化的体制不利于从整体上协调文化政策。为此,1992年英国建立了专门主管文化的行政部门--国家遗产部,统一行使文化管理职责。1997年,又将其更名为文化传媒体育部。二是纵向管理上实行分权方式。中央政府文化主管部门主要侧重制定文化政策、对文化发展提供经费支持等宏观管理,不直接干预文化单位以及地方政府行使具体的文化管理事务。相对来讲,地方政府在文化管理方面担负着较多的职责。

    2.英国的文化经费管理模式。英国的文化传媒体育部不直接管理文化经费,在完成编制文化预算后,按照文化服务合同拨给英格兰艺术委员会、英国电影委员会、国家遗产基金等63个公共文化服务机构(属于“一臂之距”管理机构),再由这些公共服务机构根据各个文化单位的具体情况进行拨款。从英国文化经费资助情况看,资助的重点一般有三个方面,包括:严肃艺术,如戏剧、古典音乐、歌剧、芭蕾;国家级的重点文艺团体和事业单位,如皇家歌剧院、大英图书馆;以及高质量的艺术节目。

    英国文化经费具有多元化来源渠道的特点。英国只有政府资助的艺术团,没有政府所属的艺术团;只有国家级的艺术团,没有国家所有的艺术团。政府对文化事业支持不是大包大揽,鼓励文化单位通过创收、争取社会赞助以及申请基金等办法扩宽收入来源渠道。即使长期享受政府资助的文化团体或机构,政府资助一般也只能占其收入的30%左右,其余部分仍需自筹解决。为帮助实现文化资金来源的多渠道,英国采取了很多行之有效的措施,比如,英国议会1984年批准《鼓励企业赞助艺术的计划》,鼓励企业赞助文化项目,凡企业赞助的部分可以享受免税待遇和其他优惠政策,同时,政府按其赞助金额的一定比例进行配套赞助。

     3.英国的公共文化服务均等化。英国非常重视公共文化服务建设,建立了比较完善的公共文化服务体系。尽管英国也存在地区发展不平衡问题,但英国在公共文化服务建设方面非常重视文化服务的公平性和有效性,保障各种群体都能享受到相对公平的公共文化服务。比如,在图书馆建设方面,英国目前实现了每一个城镇和社区都建有公共图书馆,方便公众就近阅读,全国共有208家图书馆管理机构以及4800家图书馆,平均每1.28万人拥有一家图书馆,公民可以在图书馆免费借阅图书和上网。英国的博物馆非常发达,英国成年人中有32%的人是博物馆的常客。从2001年开始,英国实现了博物馆、美术馆和画廊免费开放,吸引了大量公众参观。据英国文化传媒体育部调查,目前最受游客欢迎的英国十大旅游景点中,有七个是博物馆和画廊。其中,泰特现代美术馆参观人数超过了纽约现代艺术馆和巴黎蓬皮杜艺术中心,成为全球最受欢迎的现代艺术画廊。甚至有英国人说,博物馆现在已经取代教堂在英国社会的地位,是绝大多数人一生中最重要的文化体验。

    4.英国的文化创意产业。英国非常重视发展文化创意产业,出台了许多政策报告,指导英国的文化创意产业发展。如,1997年发布的《英国创意产业路径文件》、《英国创意产业专题报告》;1998年发布《出口:我们隐藏的潜力》,研究创意产业出口政策;1999年发布《地区的规模》,研究创意产业地区发展;2000年发布《下一个十年》,从教育培训、扶持个人创意及提倡创意生活方面进行研究;2004年发布《创意产业经济评估》、2005年发布《创意产业经济计划》等。英国的文化创意产业为英国公众提供了大量的就业机会,成为英国经济的一个新的增长点。仅伦敦市的文化创意产业就提供了50多万个工作岗位,经济贡献率仅次于金融服务。根据2008年英国公布的《创意英国:新人才新经济》显示,英国创意产业提供了200万工作岗位,为英国创造出600亿英镑的GDP,占英国经济总量的7.3%。据英国人预测,创意产业有强劲上升趋势,对国民经济的贡献直追金融服务业。

    三、几点建议

    目前,世界上许多国家都十分重视公共服务体系建设,把提供更多更好的公共服务,不断促进公共服务均等化作为本国政府的重要职责。英国在推进公共服务均等化的进程中,结合本国的实际情况,采取了许多行之有效的政策措施,取得了明显的效果。英国的许多做法,对于我国推进包括科文领域公共服务在内的公共服务体系建设具有十分重要的意义。

    (一)科学设计我国公共服务体系建设总体框架,合理界定各级政府公共服务的职责,明确划分各级政府在推进公共服务的具体任务,这是确保我国公共服务体系建设、推进公共服务均等化的基础。英国的公共服务体系建设比较完善,服务水平和质量都比较高,除了他们是发达的资本主义国家、经济基础比我国雄厚外,一个很重要的原因就是他们比较重视公共服务体系的总体设计,中央政府和地方政府在管理公共服务的职责和任务都十分清晰。因此他们在实施公共服务管理时,就能够各司其职,认真履行各自的责任。而我国目前的公共服务体系建设还比较滞后,既缺少制度体系的总体设计,哪些服务应由中央政府提供,哪些公共服务应由省级政府提供,哪些公共服务应由县级政府提供,在提供公共服务方面每级政府的具体职责有哪些,在目前我国的各级政府中并没有清晰的划分。同时,还应看到,尽管我国目前的经济规模比较大,但我国仍处于社会主义的初级发展阶段,虽然近年来不断加大了对教育、卫生、文化等公共服务的投入,但相对于我国公共服务体系建设的需要,则显得远远不够。因此,在今后的工作中,如何根据我国的实际情况,科学合理设计我国公共服务体系,则是我们面临的首要课题。

    (二)深化我国公共服务管理体制改革,充分借鉴英国“一臂之距”公共服务管理模式的有益经验,积极探索建立健全我国公共服务管理的新体制新机制,是当前我国公共服务管理改革、提高公共服务水平的关键。我们在学习调研中深刻体会到,英国公共服务管理体制的运行十分有效,而且,公共服务的效率比较高。之所以如此,原因是多方面的,但其中很重要的一条原因已就是他们建立了科学合理并且十分有效的“一臂之距”公共服务管理模式。这一管理模式的优越性:一是有助于政府转变职能,使政府从日常管理中解脱出来,更加专注于公共服务战略规划、政策制定和监督等,不断提高政府决策的科学性。二是“一臂之距”公共服务机构(NDPB)可以公正公平合理分配政府拨款。因为NDPB的成员是由多方面的专家组成,能够独立履行职能,不受政府行政干预,更能体现各方的利益。三是公共服务提供者可以集中精力谋划如何提高服务质量、服务水平,如何减少服务成本,不需要把时间和精力过多地用于争取政府拨款。三方面相互制约相互促进,相得益彰,效果十分明显。而我国公共服务管理中面临的一个重要课题,就是如何充分认识我国公共服务管理体制机制方面存在的弊端,创新公共服务管理体制和管理机制,理顺我国公共服务管理体制。目前,我国正在不断研究如何深化我国事业单位改革问题,建议在设计未来我国事业单位管理体制机制时,可以考虑借鉴英国“一臂之距”公共服务管理模式,结合我国实际情况,建立符合我国国情的公共服务管理新体制新机制。

    (三)在公共服务领域适度引入市场竞争,既能促进公共服务机构不断改进服务水平和质量,又能促进公共服务机构想办法减少服务成本,用尽量少的钱办尽可能多的事。英国的实践表明,即便是基本公共服务领域也可以通过适度引入市场机制,达到提高服务质量和实现均等化的双重目标。英国的义务教育管理就比较多的引入了市场机制的做法,取得了比较明显的成效。目前,我国各个公共服务领域正在进行深入改革,如何结合我国教育、文化、卫生等公共服务领域的实际情况,充分借鉴英国在公共服务领域的准市场化改革经验,把市场竞争机制适度引入我国的教育、文化、卫生等领域,促进这些领域提供更多更好的服务,有助于从根本上解决我国目前存在的“上学难”、“上学贵”、“看病难”“看病贵”等诸多问题。解决上述问题,需要采取一系列措施,但首先要做的就是应创新政府支持方式,变直接支持为间接支持,促进他们开展有效竞争,进一步提高服务质量和效率。今后政府对公共服务的资金支持,应根据提供服务的数量和质量来确定,实现财政投入向以绩效为导向的转变。

    (四)公共服务具有阶段性特征,不同的发展阶段具有不同的服务内容。在确定每个阶段的公共服务内容时,既要考虑公众的需要,又要考虑该阶段的财力可能。公共服务均等化是分层次、分阶段的动态过程,公共服务提供水平和均等化程度与国家的发展阶段密切相关,随着经济财政实力的增长而提高。从英国的实践来看,公共服务均等化过程也经历了由起始到成熟的不同时期,每个时期的重点、目标和内容是不同的。以英国义务教育发展为例,工业革命以前,长期存在贵贱分明的双轨制,贵族和富有家庭的子女享有专门的家庭教育,或是被送入文法学校,而贫民要么进入一些认捐学校,要么则根本没有受教育的机会。直到1833 年通过《教育补助金法案》,才开始建立现代意义的教育财政制度。其后,到20世纪初,初等教育基本普及,1972年提出11年义务教育,2007年《儿童计划》又提出到2015年将青少年教育年龄延长至18岁,期间也历经了两个世纪的发展变化。我国作为处于经济转轨时期的发展中大国,尽管经济总量比较大,但人均水平远远落后于英国,而且不同区域之间、城乡之间、居民个人之间差异还比较大,总体公共服务水平比较低。在这样的情形下,我们就不能盲目与英国等西方国家进行攀比。但我们可以充分考虑我国的现实国情和发展阶段,借鉴英国每个发展阶段的有益经验,科学合理地制定我国现阶段的基本公共服务均等化的相关政策,按照“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的原则,动态界定基本公共服务范围和标准,既“尽力而行”,又“量力而为”。比如,在现阶段的教科文领域,其基本公共服务可以界定为:义务教育,基础研究,科学普及,看电视、听广播、读书看报、公共文化鉴赏、大众文化活动等。

    (五)公共服务与每个人的利益密切相关,建立良好的公众参与机制和完善有效的监督机制,是不断促进公共服务机构提高服务水平和服务效率的重要手段。在市场经济条件下,公共服务提供者与消费者之间的博弈更加明显。公共服务提供者希望获取的费用越高越好,而提供的服务越少越好;公共服务消费者则希望享受的服务越多越好、质量越高越好,而付出的费用越少越好。英国在有效解决这一问题方面,采取了许多重要措施,比如,在教育方面设置了教育标准委员会,负责对学校招生、教学质量、管理状况等进行监督,对各类学校分类进行综合排名,定期发布监督报告,并通过媒体公布报告内容。在科技方面建立了科研评估体系(RAE),对所有高校、科研机构的科研工作进行监督考核,评估结果在网上公布并作为安排科研经费的重要依据。在文化方面也设置了艺术委员会等机构,专门对文化实施监督管理。我国目前正在大力推进公共服务体系建设,如何借鉴英国等国家监督管理方面的经验,建立健全我国公共服务监督评价体系,促进不断提高我国公共服务质量和效率,是当前一项十分紧迫的任务。结合我国实际情况,在完善我国公共服务监督评价体系时,可以考虑从三方面入手:一是建立相对独立的评价监督机构。这些机构既不能隶属于政府,不能成为政府的直属单位;同时也不能与被评价监督单位有经济关系,所需经费由财政预算予以保障,确保评价监督机构的经济独立性。二是从法律上规范评价监督机构的社会地位,明确这些机构的运行机制,确保整个机构的正常运转,确保评价监督的准确性、公平性、公正性,使他们能够独立的开展工作。三是建立健全评价结果信息公开制度,要求这些机构定期向社会公布评价监督报告,让公众充分了解公共服务有关情况,并对公共服务机构以及评价监督机构进行评判,确保评价监督工作的公开透明。

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